INTRODUCCIÓN
Este trabajo analiza, en el marco de la creciente descentralización y privatización del estado en la Argentina ac-tual, los procesos de desocializaciónm manifestados en las denominadas “nuevas políticas sociales” destinadas a los más pobres, y las formas en que éstas reactualizan y refuerzan prácticas de la beneficencia religiosa y la filantropía asistencial predominantes en las etapas previas al desarrollo del estado benefactor, desde una perspectiva de la metamorfosis de lo social2. En esta etapa los estímulos, que devienen en dispositivos de asistencia y de las políticas sociales en general, son la competencia, coherente con el traslado al mercado de los que tienen “capacidades” individuales, y para los excluidos, la revalorización de lo local y las redes de solidaridad primarias. Para ello, las actuales políticas se basan en un discurso que dice fortalecer la “sociedad civil” que podría entenderse como un mejoramiento de la participación de los sectores excluidos; sin embargo, éste es el espejo deformado del retiro del estado de la “cuestión social”. En este contexto es difícil plantearse la posibilidad que la participación social se convierta en un mecanismo de reconstrucción de la esfera pública y de re-equilibra- miento en las relaciones de poder.
Las transformaciones del estado neoliberal en América Latina significaron el traslado al mercado, a las relaciones primarias y a la comunidad local, del acceso a bienes y servicios básicos para la resolución de la “cuestión social”. Las transformaciones del mercado de trabajo (aumento de la desocupación abierta, subempleo y variadas formas de precarización e informalización laboral), junto al deterioro de las escasas políticas de carácter universalistas, ampliaron el ámbito de los potenciales demandantes de las políticas asistenciales, las que dejaron de ser residuales para configurar una de las principales estrategias de legitimación del ajuste. Se intenta compensar sus efectos sólo para los grupos más vulnerables y en los territorios donde su impacto presenta características alarmantes, aumentando relativamente los fondos que tradicionalmente se destinaban, aunque sigue siendo un gasto mínimo en relación con las necesidades de un conjunto creciente de población que ya no puede acceder a otro tipo de beneficio social.
LA DESOCIALIZACIÓN DEL RIESGO SOCIAL
Para comprender como se concreta paulatinamente la desocialización y privatización es necesario observar como se construye lo “social”. Sin pretender ser exhaustivos intentaremos un sintético recorrido de esta rápida metamorfosis.
Lo social para Donzelot es una invención (1984), es una figura híbrida entre lo público y lo privado y “ produce una distribución, un entrelazamiento originalentre las intervenciones del Estado y sus inhibiciones, entre sus obligaciones y sus exenciones ” (Deleuze, 1980). Resulta útil aplicar a los procesos de transformación de “lo social”, el concepto de Donzelot (1980) en relación a las formas en que la familia se inscribe en grupos de pertenencia privados y públicos complementarios. Estos serían de dos tipos: redes de solidaridad y bloques de dependencia. Las primeras son de carácter privado, basadas en relaciones primarias menos formales, y las segundas, de carácter público, más formales e institucionalizadas. Este esquema analítico es útil para observar las mutaciones y los cambios de su naturaleza, así como la mayor o menor incidencia de las redes de solidaridad y de los bloques de dependencia. A mediados del siglo XX, será el Estado de Bienestar el bloque de dependencia más importante, instalándose con distintos grados de intensidad y de derechos asociados a la condición de ciudadano - según los países - junto a un proceso creciente de urbanización, asalarización y debilitamiento de las redes de solidaridad.
En una línea similar, la “cuestión social” se constituye como tal para Castel (1997) en el momento del traspaso de los sistemas de sociabilidad primaria local a instituciones más formalizadas3. La sociabilidad primaria, servía como freno a la desafiliación y daba cobertura eficaz contra el riesgo social. Los riesgos no contenidos en ella, eran fruto de la asistencia religiosa que operaba en los límites de las comunidades alcanzando apenas a los próximos, los más pobres y domiciliados. Esta última característica de la asistencia religiosa se refuerza en las actuales políticas asistenciales, como veremos más adelante.
Para Castel (1997, p. 20), “lo social” surge para paliar una brecha entre la organización política y el sistema económico, debiendo “desplegarse en el espacio intermedio, restaurar o establecer vínculos que no obedecían a una lógica económica ni a una jurisdicción estrictamente política. La sociabilidad secundaria se conforma por prácticas que suponen una especialización de las actividades y de las mediaciones institucionales. “Desde luego se trata de una oposición formal y abstracta, pero que se puede aplicaren situaciones precisas. Yo la utilizo aquí como modelo para caracterizar la aparición de la asistencia especializada, a partirde una falla en los socorros no especializados o primarios.... Una sociedad sin lo social sería totalmente regida por las regulaciones de la sociabilidadprimaria. Entiendo por ésto los sistemas de reglas que vinculan directamente a los miembros de un grupo, sobre la base de su pertenencia familiar, de vecindario, de trabajo, y tejen redes de interdependencia sin la mediación de instituciones específicas” (p. 34). Además, para este autor, lo social también se coloca en los límites de la tolerancia, del grado de aceptación de un estado de “desafiliación”.
Tomando esta línea de análisis, el auge de “lo social” o de la “cuestión social” implicaría entonces el aumento de relaciones de tutela asociadas a diferentes instituciones, que cambian a través del tiempo, materializadas en “bloques de dependencia”; por otra parte, implicaría el debilitamiento de las redes de solidaridad primaria. Un segundo aspecto de la construcción de lo social es la progresiva conformación de “instituciones sociales especializadas” que paulatinamente se materializan como “públicas”, a diferencia de las que se conforman en el marco de las relaciones estrictamente económicas. La desocialización sería un proceso inverso: debilitamiento de las instituciones especializadas, reenganche en las formas de sociabilidad primaria y traslado a las regulaciones económicas de servicios que antes se encontraban en el espacio de lo público-social.
Dentro de estos supuestos entiendo que los procesos de desocialización actuales, en la Argentina, tienen dos vertientes. La primera es la privatización de muchos de los servicios que antes eran públicos, que pasan a formar parte del espacio privado del mercado adecuándose a su lógica: la ganancia y el lucro. En este primer caso, el más señalado por los actuales estudios sobre el tema, la desocialización implica el traspaso al ámbito de lo “económico” de lo que antes era estrictamente “social” y había sido “inventado” para paliar la brecha entre la organización política y el sistema económico. En este caso, la oferta de servicios se destina a los sectores medios y altos y viene a sustituir parte de las políticas universales y las políticas de seguridad social4.
La segunda forma de desocialización, la menos evidente y por ende poco estudiada, es la progresiva “in- formalización” del riesgo social, a través de procesos de desinstitucio- nalización o debilitamiento de las instituciones sociales basadas en una sociabilidad secundaria más formal. En esta forma predomina el viejo incentivo para la resolución del riesgo, propia de las formas más presociales de organización de la sociedad, el de la apelación a las solidaridades primarias. Esta estrategia está destinada a las poblaciones excluidas de la dinámica del mercado de trabajo y de bienes. En este caso, la justificación se coloca en la “falla” de las instituciones especializadas de sociabilidad secundaria que había desarrollado el estado de bienestar, las políticas de cuño universal y de seguro. Como expresión de esta “falla” se señala la burocratización, escasa eficiencia y sectorialidad, entre otras.
El proceso de reenganche es el inverso a la constitución de lo social señalado por Castel. Se desengancha el riesgo social de la responsabilidad de las instituciones más especializadas para engancharse a las formas de sociabilidad primaria, manteniendo las características que dieron lugar a la etapa de desenganche cuando se constituye lo social asistencial, o sea los montajes complejos de las estructuras asistenciales. Si bien no se eliminan totalmente las instituciones especializadas, las que adquieren en algunos casos mayor complejidad y tecnificación requerida para la selectividad y categorización de la población a la que se dirigen, su acción esta cada vez más acotada. Se propugna que deberían desaparecer paulatinamente hasta lograr la autosustentabilidad de las poblaciones más “vulnerables”, ya sea por medio del mercado o por el reforzamiento de las redes de solidaridad local.
Asociada a esta segunda forma de privatización de lo social, se produce una nueva articulación entre las relaciones de sociabilidad primaria y secundaria, una revitalización de las instituciones de la “tradición” o de la “costumbre” y una revalorización de la “comunidad” como categoría y espacio de contensión del riesgo social. Paradojalmente, las estrategias económicas de la modernidad, como formas de resolución de la generalización de la pobreza, propugnan destruir algunas de las estrategias de intervención de la sociedad sobre ella misma y reinstalan a los resortes de la “tradición” como alternativa casi exclu- yente para la resolución del riesgo de los grupos excluidos. En la etapa de predominio y auge de las teorías de- sarrollistas en América Latina, la tendencia era la opuesta. La panacea para superar el subdesarrollo y acceder a la “modernidad”, era efectivamente erradicar las prácticas “tradicionales” como la familia ampliada, las relaciones de compadrazgo, los roles adscrip- tos o la fuerte pertenencia a una comunidad local. Antes se afirmaba que la pobreza y el “atraso” se erradicarían por medio de la eliminación de estas pautas culturales propias de las sociedades “tradicionales”, como decía Gino Germani. Lo que antes era considerado “rezago” o “traba” para el desarrollo, hoy es la solución para la superación de la pobreza. Los organismos internacionales financia- dores de programas sociales y el neoliberalismo propugnan, como resolución del riesgo social para los pobres, el afianzamiento de los soportes de proximidad de la “tradición” y, para los sectores medios y altos, el mercado, su “eficiencia” y servicios con tecnología de punta. La modernidad tardía conjuga de manera perversa solidaridad “orgánica” para los pobres o empobrecidos y “mecánica” para el resto. Este nuevo estímulo intensifica la dualidad ya existente entre los que pueden acceder a patrones mínimos de calidad de vida y los que quedan fuera y, obviamente, profundiza la brecha ya existente de las formas de distribución de los beneficios de la “modernidad”.
Se produce entonces una nueva articulación entre las dos instancias de sociabilidad. Las formas institucionalizadas de sociabilidad secundaria estatales se reducen o eliminan. Las que quedan requieren una mayor especia- lización, por el carácter focalizado de las políticas y la creciente centralización en el diseño, financiamiento, control, evaluación y monitoreo. Las organizaciones cuyo sustento son los soportes de proximidad que brindan la vecindad, la amistad, el parentesco ampliado, por medio de formas de reciprocidad e intercambio como la “ayuda mutua”, tienen a su cargo la ejecución y parte del financiamiento como “contraparte” a través de distintas instancias y formas de “participación”. Las instituciones estatales “promueven” la solidaridad de estas redes dado que ni el mercado de trabajo, ni las políticas del estado podrán contener el riesgo. La articulación se produce por distintas vías, a veces por organizaciones no gubernamentales, otras intermediada por “punteros” políticos (“brokers”) o, en forma directa, desde la coordinación de los programas.
Otro proceso concomitante es el achicamiento del espacio de“lo social’, de acuerdo a la concepción de Don- zelot, debido a una recomposición de las relaciones entre lo público y lo privado, como efecto de las inhibiciones y la no intervención del Estado en áreas que antes eran de su competencia. Esto además se asocia a la pérdida de legitimidad de lo público estatal y a la progresiva naturalización de la autonomización de los individuos, sobre la que se asienta el discurso neoliberal hegemónico. Dos caminos llevan a esta dirección.
El primero constituiría otra forma de privatización de lo público que se manifiesta en una nueva configuración de lo social; es el traspaso de parte de la coordinación, ejecución y o evaluación de las políticas asistenciales a las organizaciones intermedias laicas y eclesiásticas. Esta estrategia de privatización de lo social tiene como correlato, en el discurso oficial, el reforzamiento de las organizaciones intermedias o del denominado “tercer sector”, y un fortalecimiento progresivo de antiguas formas de beneficencia religiosa o de filantropía que habían sido residuales hasta hace muy poco por la ampliación de las políticas sociales universales y de seguro, y por el paulatino control estatal sobre lo “asistencial”.
El segundo camino consiste en la progresiva reducción del espacio social, al achicarse los límites de la tolerancia de los expulsados y “desafiliados” del sistema, al naturalizarse la desocupación, el trabajo precario y al trasladar el reducido campo de lo “asistencial” a las regulaciones del mercado y a instituciones de carácter privado.
En el discurso que sustenta estas transformaciones, las tres primeras tendencias (traslado al mercado, a las organizaciones informales de base y a las no gubernamentales) implican el “reforzamiento de la sociedad civil” en su sentido amplio, “incluyendo tanto las diversas formas de organización local y comunitaria como el sector privado empresarial” (PNUD, 1993, p. 12). Para Bustelo (1995) estas transferencias se traducen en el paso del Estado de Bienestar a un estado mixto con asignación de funciones específicas al sector público, al privado, al no gubernamental y al informal (representado por relaciones sociales primarias como la familia, las relaciones de parentesco y la buena vecindad). En el caso de las ONG, las transferencias se concentrarían principalmente en servicios sociales para los sectores de bajos ingresos donde es casi imposible “recuperar costos”, y el sector privado para los sectores de ingresos medios y altos (p. 38 y 39)5.
En esta nueva relación entre estado y sociedad, el mercado es el actor protagónico de resolución de las necesidades humanas y si este falla se apela a la “tradición”, a la sociabilidad primaria, a las redes de “proximidad” y “contención” de las organizaciones de base o comunitarias y a las ONG. Sin embargo, no se puede olvidar que el avance del mercado y de las instituciones especializadas de “lo social” las fueron debilitando, a pesar de que en América Latina, históricamente, constituyeron una estrategia espontánea de los pobres y un insumo de las políticas asistenciales más tradicionales.
LA ESQUIZOFRENIA DE LOS ESTÍMULOS SUBJETIVOS EN EL DISCURSO “AUTORIZADO”
Como resultado del achicamiento de lo “público estatal”, su traslado al mercado, a la denominada sociedad civil y a las relaciones primarias de los más pobres, los estímulos subjetivos que el discurso “autorizado”6 propugna se basan en una especie de esquizofrenia, correlato de las dualidades entre tradición y modernidad, de la recomposición de las relaciones entre estado y sociedad y de la creciente concentración de la riqueza.
Para el estado el principio de sub- sidiariedad, y para los individuos “capaces” la competencia. Solidaridad sólo entre los pobres o desamparados, entre las poblaciones víctimas de los efectos “no queridos” del ajuste o para los “filántropos”. El concepto de equidad por lo tanto se redimensiona. La concepción de justicia social en la que se basaba el Estado de Bienestar era entendida como redistribución de los ingresos, a través de formas institucionalizadas estatales. Se invocaban cuestiones de justicia sustantiva ligadas a los intereses populares o de clase, que adquirieron diversas características según los regímenes de Estado de Bienestar7.
Nos interesa reflexionar sobre las maneras en que se va naturalizando la conveniencia de este tipo de reforzamiento de la “sociedad civil” y su relación con el abandono de la apelación a la justicia redistributiva, extrayendo la solidaridad casi exclusivamente a los “condenados” sociales. Tomaremos para el análisis, como muestra de la construcción y naturalización de esta “nueva cuestión social”, algunos documentos que hemos considerado relevantes por su repre- sentatividad, de organismos internacionales, nacionales y provinciales que expresan un “lenguaje autorizado”. La denominada “reforma social” y la “eliminación de la pobreza” aparecen como resultado de la preocupación de los organismos internacionales de cooperación técnica y financiera como el Banco Mundial, el programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco Interamericano de Desarrollo, la CEPAL, entre otros.
Un documento relevante sobre la “reforma social ” y la “lucha contra la pobreza” expresa claramente esta cuestión (PNUD, 1993)8. “No cabe duda que la situación social de América Latina constituye un peligroso detonante que alimenta inestabilidades sociales y políticas que podrían minar los resultados mismos de las reformas económicas”9 . La idea misma de “reforma social”, es parte de las estrategias de legitimidad puesto que se la considera como “un complemento ineludible de las reformas económicas, toda vez que apunta a garantizar la viabilidad política y social de las mismas” (p. 11). “La exclusión económica sostenida se refleja en exclusión política que socava la go- bernabilidad. Y con una gober- nabilidad progresivamente menoscabada se erosiona la sus- tentabilidad de las reformas económica, se resiente el clima para las inversiones yelproceso de crecimiento se vuelve efímero" (p. 16).
La denominada “reforma social ” se basa en el supuesto que la mejora de la eficacia del gasto público se asocia a su “mejor distribución geográfica en base a una “identificación y localización mas precisa de las necesidades,” y “a /a transferencia deres- ponsabilidadesde administración directa de recursos públicos y algunas responsabilidades de control de gestión a organizaciones de la sociedad civil, y la movilización de recursos y potencialidades de esta última para complementar los recursos públicos" (p. 34). Para ello se debe “reorganizar las formas de prestación de los servicios públicos, .... articulando nuevas formasdegestión entre elEstado y la sociedad civil, yapo- yando a las organizaciones de esta última para que desempeñen un papel creciente en esta materia (p. 12).
El concepto de equidad no se asienta en la redistribución de los ingresos y en el rol regulador del estado para promover una solidaridad institucionalizada en derechos, a partir de sistemas fiscales y políticas redistributi- vas. La tan mentada “equidad” se sostiene como “objetivo final de la reforma social, abarca el mejoramiento de la distribución de las oportunidades, especialmente en el punto de partida de la vida de los individuos’ (p. 17). La “equidad” entonces sería un objetivo a lograr a partir de las políticas focalizadas y de la regulación del mercado mediante el “ fortalecimiento deprocesosque aumentan las oportunidades” para los miembros de la sociedad (p.18). El aumento de oportunidades sería el producto de la “mano invisible” del mercado y de un estado ausente para la redistribución de los recursos, pero fuertemente presente para el control y diseño de las escasas políticas focalizadas.
A nivel nacional, el “ fortalecimiento de la comunidad” como “ refuerzo de los procesos de organización social”, para potenciar “la energía social y el refuerzo de la autoestima individual” se manifiesta como la esencia de la política social para la Secretaría de Desarrollo Social a nivel Nacional. “Para ello, la acción de las organizaciones comunitarias de base - públicas y privadas- es esencial, no sólo por su capacidadpara desarrollar el potencial solidario de los individuos, sino también para asegurar una más eficiente administración de los recursos financie- rosque se ponen a su disposición ” (SDS, 1995, p. 19). El discurso provincial y el nacional se cuidan de reconocer directamente que ésta no es una función “natural” del Estado. “En modo alguno nuestra opción por el desarrollo comunitario puede interpretarse como un abandono de las obligaciones básicas del Estado Nacional en el terreno social” (p. 19)10.
En la provincia de Salta, en el Decreto de necesidad y urgencia No. 5311 , sancionado en el marco de la “reforma del estado”, el gobernador actual afirma sin ningún rodeo que por el “ abandono a nivel mundial del denominado Estado “fordista” y en América Latina con la crisis de la deuda externa, resulta absolutamente necesario abandonar el modelo de Estado de Bienestar ’
En este texto se observa también, en forma prístina, como el discurso oficial considera a la sociedad civil el ámbito “natural” de la solidaridad y que las regulaciones que el estado realizaba, como responsabilidad para contrarrestar las consecuencias del mercado, deben ser eliminadas para volver a ese lugar donde descansa aletargada la esencia de la “solidaridad”: la “sociedad civil”.
Las consecuencias no queridas del funcionamiento del mercado “ese insustituible mecanismo de asignaciones económicas, ... deben ser corregidas por el ejercicio ordenado y sistemático de la solidaridad, cuyo ámbito natural es la sociedad civil, y no las organizaciones burocráticas del tipo de los Ministerios de BienestarSocial. Debe advertirse, por otro lado, que la norma no implica una delegación de potestades estatales en manifestaciones de la actividadpriva- da, sino que encierra una definición más profunda consistente en señalar, por la vía de una ley de la Provincia, que hay actividades que, directamente, no son estatales, aunque merecedoras de todo el apoyo estatal. La norma constituye, por cierto, un intento de alcanzar fines públicos, a través de la utilización de fines no gubernamentales. Se trata, en defínitiva, de considerar que la sociedad civil, por medio de sus organizaciones, asignará mejor que la burocracia gubernamental los recursos en beneficio de los carentes, o el estímulo y la preservación de la cultura (p. 5.186).
Estas afirmaciones constituyen una declaración radical de principios, sobre la naturalización de la subsidia- riedad del estado. A través de este acto performativo de un portavoz autorizado que habla en nombre de la comunidad, se instituye la “esencia” de lo “social” con fuerza de ley. La ley naturaliza la realidad por medio de un acto de autoridad máximo. Prescribe por un acto de magia lo que es “natural” y vuelve a su estado de esencia lo que había desnaturalizado ese mismo estado.
En los procesos de mutación se generan estímulos subjetivos, como lo fue la incitación al ahorro y a la educación en la época filantrópica, que deviene en un dispositivo de asistencia, a diferencia de la antigua caridad (Donzelot, 1980). Este principio del ahorro, inversión y autonomización serán las bases de la lógica capitalista. En el proceso actual de privatización del estado y desocialización, el estímulo subjetivo es la revalorización de lo local, la dependencia de las redes de solidaridad primarias, que devienen en el dispositivo de asistencia más importante para los pobres, coherente con el traslado al mercado de los que tienen “capacidades” individuales para los que, el estímulo subjetivo es la competencia y, para el estado, la indiferencia y la subsidiariedad.
También se propugna un tipo de solidaridad vertical similar a la de amo y siervo, que está asociada al fortalecimiento de la dádiva individual o a los aportes de donaciones de diversas formas asociativas. Las ONG o el denominado tercer sector, incluye una variedad muy grande de instituciones en cuanto a poder, capacidad de demanda, ejecución y relación con el gobierno (internacionales, nacionales, locales, de profesionales, de políticos, fundaciones empresarias, religiosas o confesionales). Bustelo (1995, p. 42) señala que las formas para levantar fondos para actividades asistenciales parecen una olimpíada de la beneficencia: shows filantrópicos que buscan récords de dinero y azuzan lo humanitario como curiosidad, como “purificación” formal. Las fans de Soledad recogen fondos para realizar asistencia. La solidaridad se convierte en un show, en un teatro, que acompaña los nuevos olimpos argentinos.
LAS MUTACIONES DE LAS POLÍTICAS ASISTENCIALES EN LA ARGENTINA
Sin pretender realizar un análisis histórico exhaustivo sobre la asistencia social en la Argentina, quiero aquí reflexionar acerca de su “metamorfosis”. Los estímulos subjetivos actuales implican la restauración de viejas representaciones presentes en la etapa de la “beneficencia religiosa” y de la “filantropía” propias del estado “liberal oligárquico”, de aquéllas que se desarrollaron para atender lo “asisten- cial” durante la consolidación del Estado de Bienestar a partir del régimen “populista”, y de algunas características que asumieron durante las últimas dictaduras militares.
Las actuales políticas asistenciales, que en el discurso oficial se conocen como de “desarrollo social”, si bien incorporan algunos elementos de eficiencia a sus características “focalizadas”, “concentradas” y “compensatorias” y cierta competitividad en la gestión y en el acceso, por su propia entidad y formas de gestión mantienen sus rasgos estructurales más fundamentales. Se basan en la concepción tradicional de los destinatarios como pobres “vergonzantes”, propia de la beneficencia, y cuya situación se atribuye a los desajustes personales o grupales, requiriéndose algún tipo de contraprestación por los servicios que reciben. Los pobres son sujetos de las políticas de “asistencia” no sujetos de “derechos”. Lo novedoso no son sus características, ni su filosofía. Al contrario, mucha de sus particularidades se intensifican. Lo nuevo radica en la profundización de la privatización, descentralización y competitividad en el acceso y en la gestión, y una creciente centralización en el diseño, monitoreo y evaluación, lo que recompone las prácticas clientelísticas y las relaciones del gobierno nacional con las provincias y los municipios (Alvarez, S. 1997, p. 14)1212. En este mismo sentido Tenti (1997) afirma que el modelo ahora dominante de las políticas sociales parece más bien una restauración del paradigma clásico de la ayuda social, que acompañó la evolución del Estado liberal latinoamericano en las primeras etapas de su desarrollo, y en el caso argentino en la etapa liberal oligárquica.
Por otra parte, la consolidación del Estado de Bienestar unida a la condición de trabajador formal realizada durante la gestión de Perón, se acompañó por un estilo de asistencia social paternalista. El paso de la beneficencia religiosa a la filantropía para-estatal, realizado por medio de la Fundación Evita, en su primera presidencia, si bien tuvo una fuerte carga simbólica como superación de la beneficencia (hasta ese momento en manos de las damas de la oligarquía de la “Sociedad de Beneficencia”), se fundó en la subordinación de la acción directa líder-masas, sin que mediaran reglamentaciones o derechos por los cuales se hacían efectivas estas acciones. Eran los “desposeídos”, los “marginados”, el “pueblo” de manera difusa, “mis cabecitas negras” a los que Eva apelaba para brindarles “ayuda” como sustituto de la “limosna”. Al mismo tiempo que algunos trabajadores iban consolidando sus derechos sociales, los marginados debían atenerse a la dádiva del Estado. Es el Estado el que “protege” a los ciudadanos a partir de un discurso unido a la justicia sustantiva pero que no se traduce para todos en “derechos sociales” (Alvarez, S. 1988, p. 51). A esta forma de asistencia Bustelo (1995) la denomina feminización de la política social, como correlato de la relación caudillo-patrón relevante en las relaciones sociales y políticas de América Latina, caracterizada por un estilo personalizado en la figura de la “primera dama” con la responsabilidad de amparar a los más vulnerables abonando una relación social preciudadana13.
Otro elemento que da legitimidad a la progresiva desocialización y privatización de lo social en Argentina, y que abona las experiencias más “integrales” de focalización actuales, son las características que asumieron las políticas sociales en las largas y sucesivas etapas de dictadura. La última, del 76 al 83, intensificó los principios de subsidiariedad del estado iniciados por las dictaduras militares anteriores, aunque su consolidación se realizó en la actual etapa Menemista.
La subsidiariedad implicaba asignar a la “solidaridad social” y al sector privado la responsabilidad por la provisión de los servicios sociales. En el plano asistencial las políticas imple- mentadas tendieron a suprimir o recortar los subsidios a los sectores más necesitados, canalizando los fondos a instituciones de beneficencia religiosa. Fue en ese oscuro período de la historia argentina donde se comienza con los procesos de descentralización de la educación pública, arancela- miento para los hospitales públicos, reestructuración intrasectorial del gasto social y focalización en hogares o individuos pobres de ciertos programas. Estuvo muy presente en esta época el control de la “moral” y las “buenas costumbres” como requisito de la asignación de ayudas. El eficien- tismo en lo social tuvo su origen en estos gobiernos, quienes tendieron a burocratizar los trámites necesarios para el otorgamiento de ayudas, a diferencia de las relaciones de “clientela” de las etapas democráticas, de manera de lograr una mayor “racionalidad” en el gasto, además de ajustar los controles de prueba de la “pobreza real” (Alvarez, S. 1988, p. 56). El principio de subsidiariedad, la importancia de las organizaciones religiosas, la contraparte moralizante de la ayuda, la eficiencia en su asignación son elementos que se refuerzan en las actuales políticas focalizadas14.
El desarrollo sistemático de las políticas focalizadas se realiza durante la gestión Menemista. El Partido Justi- cialista, el mismo que consolidó el Estado de Bienestar en la década del 40 y que expulsó a las Damas de Beneficencia , es el que en los 90 lo desmantela y generaliza las políticas focalizadas, retomando para ello el legado de Eva. Se da así legitimidad a la ampliación de las políticas de “desarrollo social” y al traspaso a la sociedad civil de las responsabilidades de la “cuestión social”. La incorporación de los sectores afectados como participantes de las políticas y el necesario consenso que requiere su instrumentación en democracia15, son los elementos considerados superadores en relación a la etapa de la dictadura donde se daba preeminencia a los elementos técnicos (SDS, 1996, p. 33)
El Gobierno de la Provincia de Salta, que por decreto decide abandonar el Estado de Bienestar, plantea sin ningún resquicio que, “la respuesta auténticamente justicialista a las exigencias de la solidaridad fue la labor de la señora Eva Perón, esto es, el compromiso personal con los carentes. En defecto de personalidades como la indicada, debe ser la sociedad la que asuma tal labor, canalizando y dirigiendo los aportes del Estado” (p. 5.185). La ausencia de un liderazgo carismático femenino que asegure una relación personalizada del justicialismo con “el pueblo”, libera al estado de sus responsabilidades y compromisos precarios y facilita el retorno de la “solidaridad” a su lugar “esencial”. Sucede lo mismo a nivel nacional, aunque la Secretaría de Desarrollo Social se reserva el monopolio del diseño, coordinación y evaluación de los programas, por lo que además de apelar a ciertos elementos del discurso de Eva16, da importancia a la sistematización de la ayuda que le sirve para justificar la centralización de dichas funciones.
Otro factor que facilita que la asistencia repose en la solidaridad casi exclusiva de las redes primarias, es su relevancia histórica como prácticas de contención de los sectores populares de América Latina, por su situación de marginalidad estructural. La precariedad histórica de las condiciones de trabajo y de vida, ha sido fuertemente compensada en los sectores populares por la densidad de las redes de protección cercana, generadas por la vecindad o el parentesco, las denominadas “estrategias de sobrevivencia” o estrategias de vida. Dichas temáticas tuvieron una significación fundamental, tanto en la reflexión como en la producción teórica en las Ciencias Sociales de América Latina. Desde las teorías desarrollistas con su enfoque de la marginalidad, pasando por los debates dependentistas sobre la “masa marginal” y el “ejército industrial de reserva”, las teorías del sector informal del PREALC y, en la actualidad, la precarización laboral y la crisis general de asalarización. El estudio de las estrategias tuvo preeminencia tanto como contención de las migraciones como de las formas de vida en las ciudades de los sectores populares. Ahora, las redes de reciprocidad informal de los sectores empobrecidos se abordan como parte de su “capital social”.
En los países latinoamericanos la asalarización no tuvo la extensión que alcanzó en los países europeos. En la Argentina, su relativa generalización no tuvo siempre un correlato de formas permanentes de contrato de trabajo. La exclusión además de económica mantuvo su carácter étnico. Por lo tanto, la zona de vulnerabilidad a la que se refiere Castel, si bien se ha caracterizado por la precariedad del trabajo no lo fue por la fragilidad de los soportes de proximidad. La zona de vulnerabilidad en América Latina, se ha mantenido gracias a la presencia histórica de fuertes redes de protección cercana. Los “informales”, los “marginales”, ahora los “pobres estructurales”, justamente han sobrevivido o subsistido debido a estas redes y no por ello han dejado su estado de alta vulnerabilidad17.
EL “DESARROLLO SOCIAL” Y LA “FOCALIZACIÓN”: “METAMORFOSIS” DE LA BENEFICENCIA Y LA FILANTROPÍA
Las políticas denominadas de “desarrollo social” o asistenciales, reactualizan muchas de las representaciones presentes en la etapa de la vigencia de la caridad y de filantropía, aunque con dinámicas y manifestaciones diferentes. Si bien adquieren mayor complejidad, mantienen el núcleo duro de sus principios fundadores, como la pertenencia a una comunidad local (Castel) y la evidencia de la vulnerabilidad o, lo que es lo mismo, la constatación de la “verdadera pobreza” (Donzelot). Además de la preeminencia de prácticas típicas de las organizaciones de beneficencia religiosa y de la asistencia social clásica, cobran cada vez más importancia en la gestión de las políticas focalizadas, las organizaciones benéficas religiosas y filantrópicas propiamente dichas. La nueva técnica del estado desociali- zado, método de la prueba y detección de la “verdadera” pobreza a nivel agregado, es la focalización. Por medio de un importante arsenal técnico clasifi- catorio, identifica social y geográficamente los espacios más “vulnerables” (regiones, provincias, municipios, ciudades, barrios) en relación al sistema porque /o vulnera y desde el punto de vista social (grupos sociales en situaciones límites o de “riesgo”). Como en la etapa de la beneficencia, los destinatarios de las ayudas son la creciente masa de “imposibilitados para trabajar”, no sólo por enfermedades o condiciones de incapacidad, sino también por la propia lógica creciente de exclusión. Son como dice Castel (1997) los “desempleados válidos” (interinos permanentes, supernumerarios).
En la etapa de la beneficencia religiosa los “verdaderos” indigentes debían evidenciar sus carencias, desde llagas hasta laceraciones. La beneficencia filantrópica incorpora técnicas de diferenciación entre la “indigencia ficticia” y la “verdadera pobreza”, como los informes sociales. Además, “socorrer a aquellos cuya pobreza no encubre ninguna astucia no lo es todo. Aún es necesario que esas ayudas sirvan para algo, que provoquen un enderezamiento de la familia. Por eso en toda petición de ayuda hay que vigilar y sacar a la luz la falta moral que más o menos directamente la determina: esa parte de la negligencia, de pereza, de relajación que hay en toda miseria. Conexión sistemática de la moral con lo económico.” (Donzelot, 1980, p. 71). Las diferencias entre la “indigencia ficticia” y la “verdadera pobreza” implica especialización pero también requiere de un “discurso autorizado” y legítimo que naturalice, instituyendo, las diferencias. En la actualidad, los actores principales en la producción de las categorías y clasificaciones y de su naturalización no son sólo la iglesia y los filántropos, que adquieren también especial importancia, sino los agentes del estado, técnicos y científicos sociales.
Las actuales políticas focalizadas requieren de categorizaciones de la “población objetivo” homologables a las taxonomías de la asistencia religiosa y la filantropía asistencial, en relación al lugar que ocupan en la estructura social, a las representaciones en las que se basaban y a los rasgos de la “asistencia” que en esa etapa se delimitan. Sus prácticas reactuali- zan el estilo moralizante en la asignación de las ayudas, adecuadas a la nueva lógica de la competencia, sin tutela del estado. Se mejora la evidencia de la “pobreza, a la que se debe asociar pertenencia local y o comunal, al igual que en la beneficencia religiosa. La focalización es el método de la prueba y detección de la “verdadera” pobreza y su diferencia con la pobreza “ficticia”. Estos criterios adquieren una complejidad creciente, dado el capital informacional existente en la era informática, la masividad de la pobreza, la extensión territorial del país y la cada vez más sofisticada “detección” de los grupos “vulnerables”. La “especialización” de lo social exige ahora de un nuevo perfil de profesional: el “gerente”, coordinador de los programas especiales quien debe tener capacidad diagnóstica que abone las nuevas formas clasificatorias.
Como señala Castel (1997, p. 50) para el antiguo régimen, las características más salientes de la asistencia son la domiciliación18 y la incapacidad para trabajar19 que se mantuvo en el largo término, pasando por encima del hipotético corte entre una organización medieval o “cristiana” de la asistencia y sus formas modernas o “laicas”. Las características actuales de las políticas focalizadas mantienen y profundizan los principios básicos de la beneficencia: clasificación y selección de los “beneficiarios” del “socorro”, prueba de la “pobreza real”, esfuerzos para organizarlos de una manera racional sobre una base territorial, que se traduce en la importancia creciente de la pertenencia comunal como forma de asignación de la ayuda. Finalmente, se retoma una característica propia de la etapa filantrópica, el pluralismo de las instancias responsables, sean éstas eclesiásticas o laicas, “privadas” o “publicas”, centrales o locales (Castel, 1997, p. 70), aunque adquiere predominancia como elemento nuevo la denominada “sociedad civil”.
Las políticas focalizadas refuerzan la territorialización tanto como técnica para detectar los grupos de riesgo a nivel geográfico y para seleccionar los potenciales beneficiarios, como para utilizar sus redes de contención, en forma de contraparte, siempre que medie la pertenencia comunitaria y la adscripción local. Esto último revitaliza la idea de “comunidad” como categoría sociológica. Este concepto se re-construye y sus límites dependen de múltiples criterios, desde los fijados por las características de los programas a las intenciones políticas, tanto de legitimación como de construcción de clientelas. Como criterio de selección geográfica, la “comunidad” aparece en forma de regiones o jurisdicciones políticas, a distinto nivel de agregación: provincias, municipios, ciudades o aldeas20. La “comunidad”, en el nuevo léxico, significa pertenencia local, posibilidades de “autosustentabilidad” y el espacio donde se relacionan las redes de proxi- midad21. En el ámbito urbano la referencia es un barrio o una organización barrial, que en algunos programas debe ser acreditada. Para las comunidades étnicas se requiere la existencia de una comunidad pre existente. El requisito de domicilia- ción o pertenencia comunitaria, al igual que en la etapa de preeminencia de la “beneficencia”, por oposición a la condición de ciudadano resurge en las políticas focalizadas como una de las condiciones de la asistencia para la “población objeto”.
Las capacidades de “autosustenta- bilidad” es otro requerimiento que debe poseer la “comunidad” para mejorar las relaciones costo-beneficio22 . Eufemismo para designar su capacidad organizativa y el sobretra- bajo comunitario o familiar necesarios para la ejecución y continuidad del programa23 . En un estudio de CEPAL (1995) se señala la necesidad de “ concentrar el apoyo en los grupos pobres que puedan transformar la ayuda en capacidad de autosustentación productiva y sostenida. En otras palabras, se desea que los beneficiarios no dependan permanentemente de los programas de asistencia social, al no haber desarrollado la capacidad de llegar a generar ingresos suficientes para enfrentar sus necesidades básicas”. Se pretende como objetivo, además del anterior, que “el gasto social pueda efectivamente operarcomo inversión social”. En este sentido será “decisivo focalizar el apoyo hacia los grupos etáreos y productivos pobres con potencialidad de desarrollo, a fin de que éstos ejerzan un efecto de demostración en los más rezagados’ (p. 29). Esta es una de las causas por las que la “agenda social” prioriza las primeras etapas de la vida. La sustentabilidad enmarcada en esta ecuación requiere no sólo una selectividad de los más pobres de entre los pobres, sino los más competitivos y los que puedan tener un efecto de demostración ejemplarizante para los “rezagados”. De estos últimos, para los más ortodoxos, no se deberían ocupar las políticas focalizadas, quedan librados a su propia suerte. Las “potencialidades de desarrollo”, requieren de ciertas “calidades físicas y psíquicas”, de productividad, de capacidad de gestión y de organización para la autoayuda.
Finalmente, las nuevas clasificaciones de las “poblaciones objeto” se sustentan en el poder simbólico de los actos clasificatorios que el estado produce, entre otros aspectos, por los actos de nombramiento de los expertos o por otras instituciones que el estado asigna con este fin, produciendo distinciones entre el grupo de excluidos y el resto de la sociedad24. En el caso de las taxonomías para los excluidos los actos son de consagración negativa. Son formas de enclasamien- to, quienes son pobres y por qué y cómo se los mide. Por lo tanto, hay concepciones y representaciones y por otra, definiciones técnicas. Esta acción formadora de representaciones durables implica que las percepciones de los sujetos son mediadas por los actos de nombramiento y enclasamiento de los “expertos”. (Bourdieu, p. 21).
Para la nueva “handicapología*”, los denominados “grupos vulnerables” o de “alto riesgo”, cuando se constituyen en población objeto el requisito no es la domiciliación estrictamente, sino la constatación de los atributos que se definen como más vulnerables (mujer jefa de hogar, familia numerosa, condición de desocupación del jefe de familia, desnutrición de algún miembro del hogar, etc.). Sin embargo, en algunos programas, se combinan ambos requisitos: adscripción territorial y constatación de handicapología.
Las actuales taxonomías de la modernidad neoliberal en Argentina son los “pobres estructurales” y los “grupos vulnerables”, equivalentes a los “indigentes válidos” y los “nuevos pobres”, a los “pobres vergonzantes”25. Ambos constituirían la handicapolo- gía moderna. El método de identificación más común son los indicadores de necesidades básicas insatisfechas para los “pobres estructurales”, o las líneas de pobreza para los “nuevos pobres” a nivel agregado, y cuando se trata de “vulnerabilidades familiares o individuales”, otro tipo de métodos focalizados que combinan indicadores.
Los indicadores estadísticos, socio económicos o culturales, sustituyen los métodos de prueba de “la pobreza real” anteriores, como el informe social o el “certificado de pobreza”. Desde el siglo XIV se comienzan a imponer marcas distintivas a los indigentes domiciliados (fichas, plaquetas de plomo, cruces cocidas en las mangas en el pecho) que conceden una especie de “derecho” a participar en las distribuciones regulares de limosna, o a concurrir a instituciones hospitalarias (Castel, 1997, p. 52). Sustituto moderno de estas antiguas formas identificatorias y estigmatizantes sería el Programa Unificado de Políticas Sociales que está por instrumentar la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación, que prevé identificar, entre otros objetivos, a los destinatarios de las políticas focalizadas.
Parafraseando una ordenanza del final del antiguo régimen en Francia que reza: “cada parroquia responderá por sus pobres como un padre de familia por sus hijos” (Castel, p. 57), la exigencia de territorialización y el ejercicio de una tutela comunitaria para las actuales políticas focalizadas ordenaría: “cada comunidad pobre responderá por sus pobres con un mínimo de incentivo del estado, como cada familia pobre responderá por los suyos”.
A MODO DE CONCLUSIÓN
Luego de este recorrido podríamos preguntarnos si es que las instancias participativas de la política social tendientes al fortalecimiento de la denominada “sociedad civil”, podrían lograr un equilibrio en el poder a partir de la participación social como mecanismo de reconstrucción de la esfera pública. Los que piensan que es posible se inscriben en la corriente des- centralizadora que pone el énfasis en el fortalecimiento del poder local. Esta mirada, caracterizada por Bus- telo como progresista, propugna que la sociedad civil y sus distintas formas organizativas tienen una gran capacidad para realizar el valor de equidad que ha sido el objetivo histórico de la política social, así como impulsar relaciones de solidaridad, cooperación cívica y expansión de ciudadanía. Se pone énfasis en la constitución de actores sociales y la generación de movimientos sociales que tendrían la capacidad de movilizar los grupos más postergados, para plantear una agenda social en una nueva direccio- nalidad del desarrollo, centrándolo más sobre las preocupaciones humanas, la participación popular y un sentido superior de justicia (1995, p. 40). Esta tiene sus fuentes en las vertientes de la investigación acción o parti- cipativa desarrollada en los años setenta, las que promovían la participación popular a través de las políticas sociales de base, de influencia gramsciana como formas de construir contra hegemonía.
No debemos olvidar que junto a este antecedente proveniente de una visión más progresista, se encuentra también el de la “promoción comunitaria” que se originó en Argelia, como estrategia del gobierno francés para neutralizar los movimientos in- dependentistas y el descontento generalizado y, en América Latina, fue instalado a través de la Alianza para el Progreso. Parte del supuesto que es necesario incentivar y “promover” la participación por cuanto la pobreza se debe a las “incapacidades” de la gente para “participar” en su propia superación.
Personalmente, considero que el lema “solidaridadentre lospobres, competencia e individualismo para las relaciones estado-sociedad-mercado”, en un contexto de pérdida paulatina de derechos sociales, concentración del poder económico y político, desocialización y privatización de lo público, hegemonía del discurso individualista y de prácticas paternalistas estigmatizantes para los excluidos, escasa democratización en las decisiones y diseño de las políticas públicas en general y de las sociales en particular, creciente regresividad en la distribución de los ingresos, desman- telamiento de las políticas universales y de seguro basadas en derechos, no puede generar equilibrio alguno de poder. Sería tan ingenuo como pensar que la solidaridad en las actividades que realizan las hormigas obreras, las pusieran en equilibrio de poder con la reina. La tendencia parece la opuesta, y el discurso esquizofrénico que la sustenta abona la progresiva desigualdad en la distribución del poder, la riqueza y la creciente atomización de los intereses públicos. Sin embargo, es cierto que a nivel muy micro se fortalecen las organizaciones locales, pero este proceso esta muy lejos de recomponer las relaciones de fuerza entre los grupos sociales a favor de los grupos excluidos.
Finalmente, al basarse la asistencia en solidaridades locales como sustituto de los derechos sociales, es muy difícil pensar que estas prácticas se traduzcan en una auténtica reconstrucción de la esfera pública y en un mejor equilibrio de poder de los sectores subalternos, salvo que nos hagamos cargo del ocultamiento de la esquizofrenia que esta formula propone.
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Texto original de Lic. Sonia Alvarez*1
Notas 1Trabajo realizado en el marco de las actividades de investigación del Consejo de Investigación de la Universidad Nacional ote Salta y ¿te la preparación ¿te la tesis doctoral en la Universidad de Sevilla, España. Presentado a las TERCERAS JORNADAS INTERNACIONALES, "ESTADO Y SOCIEDAD, LA RECONSTRUCCION DE LA ESFERA PUBLICA", organizado por la Universidad de Buenos Aires, Centro de Estudios Avanzados CCEA), 30 de Septiembre, 1 y 2 de Octubre fe 1998.
*Licenciada en Trabajo Social, Master en Sociología del Desarrollo, Profesora de la Asignatura Antropología Urbana de la Carrera de Antropología y de la Maestría en Políticas Sociales, en temáticas de Pobreza, Políticas Sociales y Representaciones sociales. Facultad de Humanidades, Universidad Nacional de Salta. Correo Electrónico: sonialva@unsa.edu.ar
2Dicho enfoque se basa en el abordaje metodológico de Castel. La Metamorfosis sería la “dialécti-ca de lo igual y lo diferente: identificar las transformaciones históricas de este modelo, subrayar lo que sus principales cristalizaciones traen a la vez de nuevo y de permanente, así sea bajo formas que no permiten reconocerlas de inmediato. ” (Castel, 1995, p. 17). El concepto de metamorfosis tiene significativa influencia de la genealogía de Foucault
3“Entiendo por esto que lo social-asistencial resulta de una intervención de la sociedad, sobre ella misma, a diferencia de las instituciones que existen por tradición y costumbre. En tal sentido, y por lo menos analógicamente, se podría hablar de sociabilidad secundaria, puesto que se trata de sistemas relacionales independientes de los grupos de pertenencia familiar, de vecindarios, de trabajo. A partir de este desenganche se desplegarán montajes cada vez más complejos, que dan origen a estructuras asistenciales cada vez más sofisticadas.” (Castel, 1997, p. 45)
4Ejemplos de las privatización de las políticas universales, a través de estrategias directas son las normativas que propugnan el traspaso de servicios universales de Salud a Sistemas Prepagos, la progresiva privatización de los Hospitales Públicos como los de “autogestión”. Existen también estrategias indirectas, como las señaladas por Tenti (1997, p.15), como efecto del desfinancia-miento y pérdida de calidad de la educación pública. A medida que el deterioro de la calidad de la escuela pública es percibido como un problema por aquellos que están en condiciones materia-les de disponer de alternativas en el sector privado, adoptan una estrategia de fuga de lo público, contribuyendo de esta manera a su deterioro. “Esta privatización indirecta es lenta pero efectiva y retroalimenta la pérdida de legitimidad de lo público sobre la que se asienta el discurso neoliberal hegemónico”. Ejemplos de formas de privatización de las políticas de Seguridad Social son las AFJP y las aseguradoras de riesgo. En estas últimas también se encuentran estrategias indirectascomo el desprestigio y desfinanciamiento de los sistemas prepagos de Jubilaciones
5Bustelo denomina “informal” a las “redes de solidaridad primaria” de Donzelot y a las “formas de sociabilidad primaria” o “soportes de proximidad” de Castel. No es casual que un autor latino-americano use esta denominación para referirse a un aspecto que estuvo ligado, en nuestras Cien-cias Sociales, a las estrategias de sobrevivencia del denominado “sector informal”
6Bourdieu analiza los actos de institución como actos de magia social. A los portavoces autoriza-dos, es a quienes corresponde o incumbe hablar en nombre de la colectividad. En estos actos se instituyen diferencias, identidades, se impone un nombre o se clasifica algo, se asigna una esencia, una competencia. “La esencia social es el conjunto de esos atributos y de esas atribuciones socia-les que produce el acto de institución como acto solemne de categorización que tiende a producir lo que designa” (1985, p. 80 y 81)
7Concepto de Gosta Esping- Anderson (1993, p. 47) para designar las variaciones de los estados de bienestar según las características de los derechos sociales, la estratificación del bienestar y los ordenamientos entre el Estado, el mercado y la familia
8En febrero de 1993 se realiza un Foro sobre “Reforma Social y Pobreza” organizado en forma conjunta por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El análisis se centra en el documento que sirvió de base para las discusiones denominado “Reforma social y pobreza: Hacia una Agenda Integrada de Desarrollo”, que fue preparado por un equipo interagencial. Si bien en su introducción se consigna que el mismo “refleja la opinión de los autores y no necesariamente la de las organizaciones patrocinan-tes”, versiones preliminares fueron “discutidas en reuniones de consulta con el personal superior y técnico del BID y el PNUD” (p. 9), por lo que se puede considerar que a pesar de las salvedades realizadas, las refleja. La importancia del documento radica en que da los lineamientos generales, argumentos y propuestas para iniciar la “construcción nacional y regional de los consensos necesarios para su puesta en práctica”. (p. 13)
9Conferencia inaugural de Enrique Iglesias, presidente del BID.
10Lo que llama poderosamente la atención es que la propuesta política de la Alianza no modifique en nada esta tendencia. Al contrario se propone una mayor delegación de la asistencia social en las organizaciones intermedias, en el voluntariado y en las organizaciones eclesiásticas. En este pro-yecto se propone “construir un nuevo contrato social” que “haga más eficaz y más eficiente” la ayuda a los sectores más marginados de la población. “Los fondos de los programas públicos para erradicar la pobreza no llegan en su plenitud a los beneficiarios, por cada peso que sale de la SDS llegan a destino 20 centavos”. La propuesta que será discutida con las ONGs y el instituto progra-mático de la Alianza, antes de ser incluido en su programa de gobierno, es que el estado delegue en algunas ONGs la distribución de los fondos públicos destinados a ayuda social, conservando el control sobre su uso mediante la auditoria general de la Nación. El estado fijará los criterios de asignación de la ayuda y financiará la capacitación de los voluntarios que trabajan en las ONGs y el gerenciamiento de los programas. Se invitará a participar “a los organizaciones solidarias nacio-nales de los cultos reconocidos y a instituciones solidarias no confesionales, de carácter interna-cional con sede en el país, como la Cruz Roja” (La Nación, domingo 23 de Agosto del 98)
11Este decreto pone en vigencia la norma denominada “Estableciendo nuevas relaciones entre el Estado y la Sociedad Civil” que forma parte como anexo de la resolución y propugna y fija las normas para “un plan de redistribución de competencias entre la Sociedad Civil y el Estado”, que permite que los “poderes públicos, canalicen a través de las organizaciones de la sociedad civil la ejecución y gestión de programas gubernamentales” (art. 1 anexo). Se entiende por Sociedad Civil, a los fines de la ley “al conjunto de organizaciones no estatales sin fines de lucro” (art. 2 anexo). (Boletín oficial no. 14.814, Salta 14 de diciembre de 1995, pagina 5185)
12La centralización y la creciente focalización reacomoda las relaciones entre la Nación y las Provin-cias, quienes pierden paulatinamente su poder de decisión en su diseñó y ejecución. (Alvarez, Sonia, 1997)
13Landi (1983, p. 195) planteaba que el peronismo no pudo generar una democracia integrada, por lo elementos coorporativistas y organicistas que presentan las organizaciones surgidas de esta filosofía. La adquisición de una ciudadanía política pluralista no restringida a los trabajadores “pone en cuestión aspectos de la misma personalidad política del movimiento popular, particular-mente sus componentes autoritarios y corporativistas”
14Un documento de la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación (1997) reconoce como pioneras a estas experiencias y como saldo positivo “que contribuyeron a legitimar y elevar el nivel técnico en el proceso de planificación y gestión, en la toma de decisiones y manejo de los programas sociales” (p. 32)
15“La primera etapa de focalización tuvo lugar durante gobiernos militares; esto en cierta forma “facilitó” la implementación de las políticas. El consenso no formaba parte de los requisitos de focalización” (SDS, 1996, ps. 33 y 34)
16En la contratapa del Plan Social 1995 de esta Secretaría se reproduce un texto de un discurso de Eva a partir de la diferencia entre limosna y ayuda, que sería el elemento que diferencia su acción en la Fundación, de la Sociedad de Beneficencia. “Queremos hacer una diferencia entre lo que juzgamos limosna y ayuda. La limosna humilla y la ayuda social estimula. La limosna no debe organizarse, la ayuda sí. La limosna debe desaparecer como fundamento de la asistencia social. La ayuda es un deber y el deber es fundamento de la asistencia. La limosna se otorga discrecional-mente, la ayuda racionalmente. La limosna prolonga la situación de angustia, la ayuda la resuelve integralmente. La limosna deja al hombre donde está, la ayuda lo recupera para la sociedad como elemento digno y no como resentido social” (p. 2)
17Es importante señalar también que el concepto de “desafiliación” de Castel, entendido como trayectoria o recorrido, ha tenido una importancia fundamental en las Ciencias Sociales latinoa-mericanas en el estudio de las prácticas sociales de estos sectores. El método de estudio ha sido, tanto en la tradición sociológica como antropológica, las historias de vida y también las historias laborales. La cuestión, en ese entonces, no se planteaba en términos de integración o de trayecto-rias para pasar de una zona a otra, sino como formas de sobrevivencia, estrategias de vida, estrate-gias de reproducción, para mantenerse sin caer en la miseria total. En definitiva, con igual sentido que el actual, para mantener la cohesión social.
18Además de la incapacidad física o la handicapología la asistencia de la beneficencia religiosa se basaba en la pertenencia comunitaria” que según Castel delimitaba el campo de lo social asistencial. Fue el cristianismo medieval quien contribuyó poderosamente a su puesta en obra. “Pero también lo hizo para ratificar una concepción del “prójimo” como un próximo, lo que pude leerse en términos de proximidad social o geográfica, y a partir de lo que la concepción cristiana de fraternidad entre los hombre aporta de especifico.... En efecto, desde muy pronto en el Occidente cristiano la domiciliaciónse impuso como una condición privilegiada de la asistencia a los indigentes... La matricula data del siglo VI: es la lista nominativa de los pobres que deben se mantenidos por la iglesia local. Ella asocia socorro y domiciliación....” (1997, p. 50)
19“No basta con estar desprovisto de todo para contar con la asistencia. En el seno de las poblaciones sin recursos, algunos son rechazados y otros tomados a cargo. Se dibujan dos criterios. Uno es el de la pertenencia comunitaria: la asistencia se atiene con preferencia a los miembros del grupo y recha-za a los extraños...; el otro es el criterio para la ineptitud para el trabajo: la asistencia acoge preferentemente a quienes son carecientes porque, como el hermano asilado o el anciano impo-tente, no tienen capacidad para subvenir a sus necesidades trabajando (pero, también en este caso hay que precisar el criterio mediante un análisis de las prácticas y las reglamentaciones que lo definen). Esta distinción,... circunscribe el campo de lo social asistencial, diferenciándolo de las otras formas de intervención social dirigida a las poblaciones capaces de trabajar” (Castel, 1997, p. 42)
20“Una categoría especial de la focalización la constituye la asignación de recursos sociales, toman-do como unidad de análisis a las regiones. Ello supone asumir que el espacio de intervención social no es ya exclusivamente la familia en sí, sino la localidad o aquel conjunto de localidades cuya trama económica, sociocultural y política de la pobreza presenta rasgos comunes. La comple-jidad de la información requerida exige, también, la elaboración de un número mayor de hipótesis sobre condiciones estructurales de pobreza”. (SDS, 1995, p. 17)
21La revalorización de la “comunidad” y la “tradición” en las postrimerías del siglo XX, ponen en duda las dicotomías sociológicas clásicas entre “comunidad” y “sociedad” (Tonnies y Weber) y el de la solidaridad orgánica y mecánica (Durkheim).
22Según (Bustelo, 1995, p. 39) el modelo de una relación costo beneficio eficiencia simple, despro-visto de significación social, no solo se propugna en términos macro sociales sino también en lapropia selección de las denominadas “poblaciones objeto” que se realiza por las políticas selecti-vas o focalizadas.
23A las formas de contraprestación, Castel las señala como riesgo de las políticas de inserción y las denomina “riesgo de neo filantropía”. A las contrapartidas requeridas, como el “insertado” no las puede pagar con su trabajo, se le exige que haga pruebas de buena voluntad, de participación, de clientelismo político. Por lo demás, todo lo que se le ofrece es mantenerse en una suerte de estado intermedio y de no hundirse en la miseria total o en la desocialización completa.
24“El nombramiento es un acto, en definitiva muy misterioso que obedece a una lógica próxima a la de la magia tal como la describe Marcel Mauss. Como el brujo moviliza todo el capital de creen-cias acumulado por el funcionamiento del universo mágico, el presidente de la república que firma un decreto de nombramiento, o el médico que firma un certificado (de enfermedad, de invalidez, etc.) moviliza un capital simbólico acumulado en y por toda la red de relaciones de reconocimiento que son constitutivas del universo burocrático” (Bourdieu, 1997, p. 20 y 21).
*Las poblaciones que son objeto de intervenciones sociales difieren fundamentalmente según sean o no capases de trabajar, y en función de este criterio se las trata de maneras totalmente distintas. Un primer perfil de estas poblaciones remite a lo que puede llamarse una handicapologia, en el sentido amplio del término. Ancianos indigentes, niños sin padres, lisiados de todo tipo tiene en común el no poder subvenir a sus necesidades básicas porque no están en condiciones de trabajo; por tal razón se los desliga de la obligación del trabajo. La handicapologia debe entonces entenderse en sentido metafórico: la categoría es heterogénea en cuanto a sus condiciones originarias; en cambio es sumamente coherente el criterio definitorio: esa peculiar relación con el trabajo. (Nota del Digitalizador)
25Según Donzelot (1980) y Castel (1997) los “indigentes válidos”, en el antiguo régimen, eran aque-llos que mostraban alguna incapacidad (laceraciones, enfermedades, entre otras), asociada al tra-bajo, por lo que eran sujetos legítimos del socorro. Los “pobres vergonzantes” eran aquellos que habían caído en situaciones de carencia pero que por su status, no podían ser sujetos de ayuda.
También se puede ver en: http://www.scribd.com/doc/134018327/Solidaridad-privada-e-indiferencia-publica-la-nueva-cara-de-la-politica-social-para-los-excluidos
